Die Verbraucherzentrale hat ein Gutachten zur Regulierung der Fernwärme erstellen lassen. Stefan Wollschläger* erläutert, warum dies kritisch zu sehen ist.

 

Lange war es ruhig in den gesetzgeberischen Entwicklungen rund um die Fernwärme. Die versprochene Reform der „Verordnung über Allgemeine Bedingungen für die Versorgung mit Fernwärme“ (AVBFernwärmeV) ließ auf sich warten. Im vergangenen Sommer hat der Verordnungsgeber dann einen Entwurf für die Neugestaltung der AVBFernwärmeV vorgelegt. Der Entwurf wurde nach der Verbändeanhörung noch einmal zur Stärkung von Verbraucherrechten nachgeschärft. Diese Nachschärfung war dann wohl auch dem Wirtschaftsministerium zu viel − der Reformvorschlag wurde vom Tisch genommen. Und nun? 

Eine Reform der AVBFernwärmeV wird − realistisch betrachtet − wohl erst mal nicht zu den Top-Prioritäten einer neuen Bundesregierung gehören. Dafür bringt die Verbraucherzentrale das Schlagwort Regulierung der Fernwärme auf die Tagesordnung. Sie hat eigens ein Gutachten erstellen lassen, das konkrete Vorschläge für eine bundesweite Preisaufsicht für leitungsgebundene Wärme beinhaltet.

Worum geht es?

Das Gutachten stellte fest, dass Fernwärme einem gänzlich anderen regulatorischen Rahmen unterliegt als beispielsweise Strom und Gas. Es gibt keinen Wettbewerb um die Endkunden (gemeint ist wohl, nachdem sich Kunden für einen Fernwärmeanschluss entschieden haben), eine lange Vertragslaufzeit und teilweise einen Anschluss- und Benutzungszwang. Außerdem haben die Verbraucherinnen und Verbraucher kein Sonderkündigungsrecht bei Vertragsanpassungen und es findet keine Kontrolle der absoluten Preishöhe statt. 
Im Kern geht es allerdings um den diffusen Verdacht, dass die Fernwärmepreise zu hoch sind. Dieser Verdacht besteht wohl aber nur gegen einzelne Versorger. 

Bringt eine Regulierung die Lösung?

Die Lösung all dieser Probleme soll durch eine Regulierung erfolgen. 
Dafür wird eine Ex-ante-Genehmigung der Preise durch die Aufsichtsbehörde vorgesehen, die sich an den Kosten des jeweiligen Fernwärmeversorgungsunternehmens orientiert. Das alles soll dann zu günstigen Verbraucherpreisen führen. Ob dies der Fall ist, wird man aber mehr als bezweifeln müssen. Mit der Einführung der Regulierung wird nicht nur eine neue Behördenstruktur geschaffen, auch müssten alle Fernwärmeversorger Personal vorhalten, die das zu erwartende Berichts- und Antragswesen abbilden kann. Gerade bei kleineren Wärmenetzen sind das Kosten, die in keinem Verhältnis zu der durchgeführten Wärmeversorgung stehen.

Der Beginn der Netzentgeltregulierung hat gezeigt: Viele behördliche Entscheidungen werden einer gerichtlichen Kontrolle unterzogen werden müssen. Derartige Verfahren werden auch „durch die Instanzen“ getragen werden. Das bringt sowohl für die Versorger als auch für die Kunden eine erhebliche Rechtsunsicherheit über den final zu bezahlenden Fernwärmepreis. 

Zuständige Behörde soll nach Auffassung der Verbraucherzentrale die Bundesnetzagentur sein. Diese hätte Expertise bei der Netzentgeltregulierung für Strom- und Gasnetzbetreiber. Darüber hinaus sei sie politisch unabhängig. Die politische Unabhängigkeit wird man wohl in Zweifel ziehen dürfen, da sie sich in der Strom- und Gasnetzregulierung aus einer europäischen Richtlinie ergibt. Eine solche gibt es für den Wärmebereich nicht. Mithin müssten gesetzlich spezifische Vorgaben für die Preisregulierung erfolgen. 

Auf die vorhandene Kompetenz der Bundesnetzagentur wird man für eine Wärmepreisregulierung wohl eher nicht zurückgreifen können. Derzeit scheinen die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Behörde im Bereich Netzentgeltregulierung bereits vollständig ausgelastet, sodass bei diesen handelnden Personen kaum solch umfangreiche Zusatzaufgaben angebunden werden können. Das bedeutet, dass es zu einem massiven Stellenaufbau bei der Bundesnetzagentur kommen muss. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass es wohl mehr als 4.000 Wärmenetze zu regulieren gibt. 

Brauchen wir eine Regulierung? Diese Frage wird klar mit nein beantwortet werden können. Bereits jetzt gibt sowohl das Kartellrecht als auch das Zivilrecht jedem Fernwärmekunden Möglichkeiten an die Hand, gegen Fernwärmepreise vorzugehen und deren Rechtmäßigkeit überprüfen zu lassen. Gerade die Rechtsprechung zu Preisanpassungsklauseln in Fernwärmelieferverträgen ging in den vergangenen Jahren selten zuungunsten der Kundinnen und Kunden aus. Auch sind institutionelle Kläger wie die Verbraucherzentralen in der Vergangenheit in ihren Rechten gestärkt worden.

Mit Sammelklagen und Musterfeststellungsklagen können sie aus eigenem Recht gegen vermeintlich überhöhte Preise vorgehen. Das tun sie bereits. Schließlich zeigt die Netzentgeltregulierung, dass mit einer Regulierung die Entgelte nicht (zwingend) sinken. Die Stromnetzentgelte haben sich seit Einführung der Regulierung fast verdoppelt.

Im Ergebnis scheint es daher zielführend, zunächst die vorhandenen Möglichkeiten der Überprüfung von Fernwärmepreisen auszuschöpfen, bevor ein wahres kostensteigerndes Bürokratiemonster geschaffen wird. Man darf eines auch nicht übersehen: Die Fernwärme ist einer der zentralen Bausteine unserer Energie- und Wärmewende. Die Forderung nach einer Regulierung macht nichts anderes, als sämtliche Fernwärmeversorger unter den Generalverdacht der Preisüberhöhung zu stellen. Derartige allgemeine Preiserhöhungen gibt es nicht. 

Im Rahmen der kommunalen Wärmeplanung wird den Fernwärmeversorgern eine sehr zentrale Rolle zukommen. Sie wird herausfordernd sein und viele Aufgaben beinhalten, um die sichere und klimaneutrale Versorgung der Bürgerinnen und Bürger mit Wärme zu ermöglichen.

* Stefan Wollschläger, Rechtsanwalt, Partner, Becker Büttner Held (BBH)